Panduan Membuat Policy Paper (Kertas Kerja Kebijakan) Sesuai PerLAN 28/2017

Apa Itu Policy Paper?

Jika policy brief adalah percakapan singkat dengan seorang menteri di lorong kantor — padat, langsung, dan berorientasi tindakan — maka policy paper adalah presentasi formal di hadapan tim ahli. Lebih panjang, lebih argumentatif, lebih akademis.

Banyak mahasiswa dan praktisi mencampuradukkan kedua istilah ini. Padahal keduanya adalah jenis dokumen yang berbeda, dengan tujuan, pembaca, dan standar penulisan yang berbeda pula. Memahami perbedaannya adalah langkah pertama sebelum Anda memilih format mana yang tepat untuk kebutuhan Anda.

Definisi Resmi — PerLAN 28/2017, Pasal 1 Ayat 6

Kertas kerja kebijakan (policy paper) adalah tulisan hasil penelitian yang fokus pada isu kebijakan tertentu dan menawarkan alternatif rekomendasi solusi untuk disampaikan kepada para pemangku kepentingan.

Sumber: Peraturan Lembaga Administrasi Negara Nomor 28 Tahun 2017

Tiga kata kunci dalam definisi ini perlu digarisbawahi. Pertama, hasil penelitian — artinya policy paper harus didasarkan pada proses penelitian yang sistematis, bukan sekadar opini atau pengamatan. Kedua, fokus pada isu kebijakan tertentu — sama seperti policy brief, satu dokumen hanya membahas satu isu. Ketiga, pemangku kepentingan — pembaca utamanya adalah para ahli, akademisi, dan pemangku kepentingan yang membutuhkan argumentasi mendalam, bukan hanya pejabat yang membutuhkan keputusan cepat.

Dasar Hukum: PerLAN Nomor 28 Tahun 2017

Sama dengan policy brief, standar penulisan policy paper bagi Analis Kebijakan di Indonesia diatur dalam Peraturan LAN Nomor 28 Tahun 2017 tentang Pedoman Penulisan Karya Tulis Ilmiah bagi Analis Kebijakan.

PerLAN 28/2017 menempatkan policy paper atau kertas kerja kebijakan sebagai salah satu dari empat jenis Karya Tulis Ilmiah (KTI) yang diakui dalam penilaian angka kredit Jabatan Fungsional Analis Kebijakan (JFAK). Ini berarti policy paper yang ditulis sesuai standar PerLAN 28/2017 dapat diperhitungkan dalam kenaikan pangkat dan jabatan Analis Kebijakan.

Posisi Policy Paper dalam Ekosistem KTI

PerLAN 28/2017 mengakui empat jenis KTI: Risalah Kebijakan (policy brief), Kertas Kerja Kebijakan (policy paper), Makalah Kebijakan, dan Artikel Kebijakan. Policy paper menempati posisi di antara policy brief yang ringkas dan makalah kebijakan yang komprehensif — lebih akademis dari yang pertama, lebih praktis dari yang terakhir.

Perbedaan Policy Paper dan Policy Brief

Ini adalah pertanyaan paling sering diajukan. Jawabannya sederhana jika kita kembali ke tujuan dasarnya: policy brief berbicara kepada pembuat keputusan, policy paper berbicara kepada komunitas ilmiah dan pemangku kepentingan. Berikut perbedaannya secara sistematis.

🔵 Policy Brief (Risalah Kebijakan)

Ringkas: maks. 1.500 kata, 2–8 halaman
Pembaca: pembuat kebijakan (decision maker)
Nada: persuasif, langsung, berorientasi tindakan
Metode: tidak wajib dijelaskan
Rekomendasi: konkret dan spesifik
Fokus: solusi yang dapat ditindaklanjuti segera
Abstrak: tidak ada, diganti executive summary

🟢 Policy Paper (Kertas Kerja Kebijakan)

Lebih panjang: ada batasan per bagian
Pembaca: akademisi, ahli, pemangku kepentingan
Nada: akademis, argumentatif, berbasis penelitian
Metode: wajib dijelaskan secara eksplisit
Rekomendasi: ada, disertai analisis alternatif
Fokus: pemahaman mendalam atas isu kebijakan
Ada executive summary 500–750 kata

Dimensi	Policy Brief	Policy Paper
Executive Summary	150–200 kata, mandiri	500–750 kata, tanpa kutipan/catatan kaki
Pendahuluan	Beberapa kalimat ringkas	500–1.250 kata, panduan bagi pembaca
Latar Belakang Kebijakan	Tidak wajib ada	Wajib ada, 1.000–3.000 kata
Pernyataan Kebijakan	Tidak ada	Wajib ada: tujuan, profil, aktor kunci
Pembahasan	Deskripsi masalah	Kekuatan, kelemahan, dan alternatif kebijakan
Biografi Penulis	Tidak ada	Wajib ada

Kapan Memilih Policy Paper?

Pilih policy paper ketika: (1) pembaca Anda adalah komunitas ilmiah atau tim ahli yang membutuhkan argumentasi mendalam; (2) isu yang Anda bahas membutuhkan penelitian yang sistematis sebagai landasannya; (3) Anda ingin mempublikasikan temuan dalam forum ilmiah atau seminar kebijakan; atau (4) dokumen dimaksudkan untuk menjadi referensi jangka panjang, bukan respons atas isu yang mendesak.

Tujuan dan Karakteristik Policy Paper

Berdasarkan PerLAN 28/2017, policy paper disusun dengan tiga tujuan utama yang saling melengkapi:

Membantu mengidentifikasi masalah kebijakan — bukan hanya menggambarkan gejala, tetapi menggali akar masalah secara sistematis.
Membantu memahami isu yang sedang terjadi — memberikan konteks, sejarah, dan dinamika dari isu kebijakan yang dibahas.
Berimplikasi terhadap desain dan perilaku kebijakan — temuan dan rekomendasi dalam policy paper harus dapat mempengaruhi cara kebijakan dirancang atau diimplementasikan.

Yang membedakan policy paper dari laporan penelitian konvensional adalah kombinasi antara kedalaman analisis akademis dengan orientasi praktis pada perubahan kebijakan. Ini bukan sekadar artikel jurnal yang membahas teori — ini adalah dokumen yang harus relevan bagi pemangku kepentingan yang ingin mengubah atau memperbaiki kebijakan yang ada.

Memahami Fakta, Interpretasi, dan Opini

Salah satu kompetensi kritis yang dituntut dari penulis policy paper — dan yang sering menjadi kelemahan penulis pemula — adalah kemampuan membedakan tiga jenis pernyataan yang sangat berbeda: fakta, interpretasi, dan opini. PerLAN 28/2017 secara eksplisit menekankan pentingnya pembedaan ini.

Jenis Pernyataan 1

Fakta

Memuat data dan informasi yang dapat diuji kebenarannya secara objektif dan bersifat murni serta bebas nilai (value-free). Fakta tidak bergantung pada sudut pandang — ia sama bagi semua orang yang mengobservasinya dengan metode yang sama.

Contoh Fakta “Tingkat kemiskinan ekstrem di Indonesia pada 2023 tercatat sebesar 1,12 persen dari total penduduk (BPS, 2024).”

Jenis Pernyataan 2

Interpretasi

Merupakan penafsiran seseorang atas fakta tertentu. Interpretasi mungkin bersifat objektif, tetapi informasi mengenai sumbernya harus jelas karena mungkin banyak unsur subjektif di dalamnya. Interpretasi harus selalu dikaitkan dengan sumbernya.

Contoh Interpretasi “Penurunan angka kemiskinan tersebut lebih banyak didorong oleh program bansos daripada pertumbuhan ekonomi struktural, sebagaimana dianalisis oleh [sumber].”

Jenis Pernyataan 3

Opini

Merupakan pendapat atau ekspresi seseorang atas suatu masalah. Opini sifatnya bebas dan merupakan sarana penting demokratisasi. Tetapi pembuat keputusan harus cermat dalam menggunakan opini karena sifatnya yang subjektif. Opini tetap boleh ada dalam policy paper, tetapi harus jelas dikomunikasikan sebagai opini, bukan fakta.

Contoh Opini “Menurut penulis, kebijakan bantuan tunai langsung lebih efektif daripada bantuan non-tunai dalam jangka pendek.”

Mengapa Ini Penting?

Policy paper yang kuat membangun argumennya di atas fondasi fakta yang kuat, diperkuat dengan interpretasi yang jelas sumbernya, dan menggunakan opini secara terbatas dan transparan. Mencampuradukkan ketiganya tanpa pembedaan yang jelas adalah salah satu kelemahan terbesar dalam penulisan kebijakan.

Struktur Policy Paper Sesuai PerLAN 28/2017

PerLAN 28/2017 menetapkan sembilan komponen dalam sistematika penulisan policy paper. Ini lebih lengkap dari policy brief karena policy paper membutuhkan dokumentasi penelitian yang lebih sistematis.

Komponen 1

Ringkasan Eksekutif (Executive Summary)

Berbeda dari policy brief, ringkasan eksekutif dalam policy paper lebih panjang dan lebih substansial. Umumnya ditulis dalam 500 sampai 750 kata tanpa ada kutipan atau catatan kaki. Harus dapat berdiri sendiri sebagai dokumen ringkas yang memberikan gambaran lengkap tentang isi policy paper.

Ketentuan PerLAN 28/2017 500–750 kata, tanpa kutipan, tanpa catatan kaki. Ditulis terakhir setelah seluruh dokumen selesai.

Komponen 2

Pendahuluan

Merupakan panduan bagi para pembaca policy paper sehingga pembaca memahami apa yang menjadi permasalahan, tujuan, serta pemecahan masalahnya. Pendahuluan dalam policy paper jauh lebih substantif dari pendahuluan dalam policy brief — ia harus memberikan konteks yang cukup bagi pembaca akademis.

Ketentuan PerLAN 28/2017 500–1.250 kata. Mencakup: latar belakang singkat, rumusan masalah, tujuan penulisan, dan sistematika dokumen.

Komponen 3

Latar Belakang dari Kebijakan

Merupakan deskripsi masalah yang akan dicari pemecahannya — kekuatan yang bisa dijadikan untuk mengatasi kebijakan dan kebijakan apa yang bisa diusulkan. Bagian ini harus menggambarkan konteks historis, regulasi yang berlaku, dan dinamika isu kebijakan yang dibahas secara komprehensif.

Ketentuan PerLAN 28/2017 1.000–3.000 kata. Ini adalah bagian terpanjang dan terpenting dalam policy paper.

Komponen 4

Pernyataan Kebijakan (Policy Statement)

Bagian ini menjelaskan secara eksplisit kebijakan yang menjadi fokus analisis. PerLAN 28/2017 menetapkan empat hal yang harus ada dalam pernyataan kebijakan:

Tujuan kebijakan — apa yang ingin dicapai oleh kebijakan ini
Profil kebijakan yang dibahas — deskripsi singkat tentang kebijakan yang dianalisis
Aktor kunci kebijakan — siapa saja yang terlibat dalam kebijakan ini
Alasan mengapa kebijakan akan mencapai sasaran — argumentasi dasar tentang relevansi kebijakan

Komponen 5

Pembahasan

Di bagian ini dibahas tentang kekuatan dan kelemahan dari kebijakan serta alternatif pilihan kebijakan yang dapat ditindaklanjuti oleh pembuat kebijakan. Pembahasan harus seimbang — tidak hanya memaparkan kekuatan kebijakan yang diusulkan, tetapi juga jujur mengakui kelemahannya dan membandingkan dengan alternatif lain.

Prinsip SPGI Pembahasan yang baik adalah yang paling jujur tentang keterbatasan pilihan kebijakan yang direkomendasikan. Pembuat kebijakan yang cerdas lebih mempercayai analisis yang mengakui kelemahan daripada yang terlalu optimistis.

Komponen 6

Kesimpulan dan Rekomendasi

Merupakan kesimpulan dari isi policy paper. Di bagian ini dapat dijelaskan juga keterbatasan kebijakan yang diusulkan dan berisi langkah-langkah yang harus diambil setelah kebijakan tersebut diimplementasikan. Rekomendasi harus spesifik, terukur, dan realistis sesuai kapasitas pemangku kepentingan yang dituju.

Komponen 7

Referensi

Berisi daftar pustaka yang digunakan dalam penyusunan policy paper. Berbeda dari referensi dalam policy brief yang hanya menyebut referensi utama, daftar referensi policy paper harus lebih komprehensif karena dokumen ini bersifat akademis dan akan dinilai oleh komunitas ilmiah.

Komponen 8 (Jika Ada)

Lampiran

Lampiran-lampiran yang relevan dengan isi policy paper, jika memang ada. Dapat berupa instrumen penelitian, data mentah, dokumen kebijakan yang dirujuk, atau tabel-tabel pendukung yang terlalu panjang untuk dimuat di badan utama dokumen.

Komponen 9

Biografi Singkat Penulis

Merupakan bagian yang berisi tentang riwayat penulis mulai dari riwayat pendidikan, pengalaman profesional, serta pengalaman penulisan sebelumnya. Ini adalah komponen yang tidak ada dalam policy brief tetapi wajib ada dalam policy paper, karena kredibilitas penulis adalah bagian dari kredibilitas argumen.

Tips Penulisan Biografi Tulis dalam orang ketiga (ia/beliau), fokus pada kredensial yang relevan dengan topik yang dibahas, dan batasi panjangnya pada 100–150 kata.

Ketentuan Panjang Tiap Bagian

PerLAN 28/2017 menetapkan panduan panjang yang spesifik untuk setiap bagian policy paper. Ini adalah standar yang harus dijadikan acuan agar dokumen Anda memenuhi kriteria penilaian KTI.

Bagian	Panjang yang Disarankan	Catatan Penting
Executive Summary	500–750 kata	Tanpa kutipan atau catatan kaki
Pendahuluan	500–1.250 kata	Mencakup latar belakang, rumusan masalah, tujuan
Latar Belakang Kebijakan	1.000–3.000 kata	Bagian terpanjang, harus didukung bukti kuat
Pernyataan Kebijakan	Tidak ditetapkan	4 elemen wajib: tujuan, profil, aktor, alasan
Pembahasan	Tidak ditetapkan	Mencakup kekuatan, kelemahan, dan alternatif
Kesimpulan & Rekomendasi	Tidak ditetapkan	Termasuk keterbatasan dan langkah tindak lanjut
Biografi Penulis	100–150 kata	Ditulis dalam orang ketiga

Total Estimasi Panjang Policy Paper

Berdasarkan ketentuan per bagian, total panjang policy paper yang lengkap berkisar antara 3.000 hingga 6.000+ kata — jauh lebih panjang dari policy brief yang dibatasi 1.500 kata. Ini mencerminkan karakter akademisnya yang membutuhkan argumentasi lebih mendalam.

Yang Boleh dan Tidak Boleh dalam Policy Paper

✅ Yang Harus Dilakukan

Dasarkan seluruh argumen pada penelitian yang sistematis
Bedakan dengan jelas antara fakta, interpretasi, dan opini
Jelaskan metode penelitian yang digunakan secara eksplisit
Bahas kekuatan dan kelemahan kebijakan secara seimbang
Sertakan biografi penulis sebagai bagian dari kredibilitas
Tulis executive summary tanpa kutipan atau catatan kaki
Patuhi panduan panjang tiap bagian dari PerLAN 28/2017
Cantumkan referensi yang lengkap dan dapat diverifikasi

❌ Yang Harus Dihindari

Mencampurkan fakta dan opini tanpa pembedaan yang jelas
Menggunakan blog, Wikipedia, atau media sosial sebagai referensi
Tidak mencantumkan metode penelitian sama sekali
Hanya membahas kelebihan kebijakan tanpa mengakui kelemahannya
Menulis executive summary yang lebih dari 750 kata
Mengabaikan komponen biografi penulis
Menulis rekomendasi yang tidak realistis atau tidak terukur
Membahas lebih dari satu isu kebijakan secara bersamaan

Template Policy Paper Siap Pakai

Berikut adalah template struktur policy paper yang sesuai dengan PerLAN 28/2017. Gunakan sebagai kerangka kerja yang dapat disesuaikan dengan konteks dan kebutuhan spesifik Anda.

📄 Template Policy Paper — Berdasarkan PerLAN 28/2017

JUDUL POLICY PAPER

[Judul spesifik, jelas, mencerminkan isu dan konteks | Dapat ditulis dalam dua bahasa jika untuk publikasi ilmiah]

Nama Penulis & Afiliasi

[Nama lengkap tanpa gelar | Instansi/lembaga tempat bekerja | Email pribadi — bukan email instansi]

A. Ringkasan Eksekutif

[Gambaran lengkap isi policy paper: masalah, konteks, temuan utama, rekomendasi — dapat dipahami tanpa membaca keseluruhan dokumen]

⟶ 500–750 kata | Tanpa kutipan | Tanpa catatan kaki | Ditulis terakhir

B. Pendahuluan

[Latar belakang singkat | Rumusan masalah | Tujuan penulisan | Sistematika dokumen]

⟶ 500–1.250 kata

C. Latar Belakang Kebijakan

[Konteks historis dan regulasi | Deskripsi masalah yang akan dipecahkan | Kekuatan yang dapat dimanfaatkan | Kebijakan alternatif yang bisa diusulkan | Data dan bukti pendukung]

⟶ 1.000–3.000 kata | Bagian terpanjang dan terpenting

D. Pernyataan Kebijakan (Policy Statement)

[Tujuan kebijakan yang dianalisis | Profil kebijakan: apa, kapan, oleh siapa | Aktor kunci yang terlibat | Argumentasi mengapa kebijakan ini akan mencapai sasarannya]

E. Pembahasan

[Kekuatan kebijakan yang diusulkan | Kelemahan dan keterbatasannya | Alternatif pilihan kebijakan lain yang tersedia | Perbandingan dan justifikasi pilihan yang direkomendasikan]

F. Kesimpulan dan Rekomendasi

[Kesimpulan utama dari analisis | Rekomendasi spesifik dan terukur | Keterbatasan dari rekomendasi yang diusulkan | Langkah-langkah tindak lanjut setelah implementasi]

G. Referensi

[Daftar seluruh sumber yang digunakan — disusun sesuai gaya sitasi yang dipilih: APA, MLA, Chicago, CSE, atau AMA]

H. Lampiran (Jika Ada)

[Data pendukung, instrumen penelitian, dokumen yang dirujuk]

I. Biografi Singkat Penulis

[Ditulis dalam orang ketiga | Riwayat pendidikan | Pengalaman profesional yang relevan | Pengalaman penulisan sebelumnya]

⟶ 100–150 kata

Contoh Judul Policy Paper yang Efektif

Berikut adalah contoh judul policy paper dari berbagai bidang administrasi publik yang memenuhi kriteria PerLAN 28/2017 — spesifik, berbasis penelitian, dan relevan dengan isu kebijakan aktual.

Contoh 01 · Tata Kelola Daerah

Desentralisasi Fiskal dan Ketimpangan Layanan Publik Antar Kabupaten: Analisis Kesiapan Kelembagaan dan Rekomendasi Reformasi Transfer Fiskal

Fokus: Menganalisis hubungan antara desentralisasi fiskal dan ketimpangan kualitas layanan publik antar kabupaten/kota di Indonesia.

Desentralisasi Fiskal Daerah Transfer Pusat-Daerah

Contoh 02 · Digital Government

Transformasi Digital Birokrasi Lokal: Evaluasi Implementasi SPBE dan Faktor-Faktor Penentu Keberhasilannya di Pemerintah Kabupaten

Fokus: Mengevaluasi implementasi Sistem Pemerintahan Berbasis Elektronik dan mengidentifikasi faktor yang membedakan daerah yang berhasil dari yang gagal.

SPBE E-Government Transformasi Digital

Contoh 03 · Reformasi Birokrasi

Merit System versus Patronase Politik dalam Birokrasi Daerah: Pola, Dampak, dan Rekomendasi Penguatan Kelembagaan KASN

Fokus: Menganalisis ketegangan antara sistem merit dan patronase politik dalam manajemen ASN daerah serta merekomendasikan penguatan kelembagaan pengawas.

Merit System ASN Birokrasi Daerah

Contoh 04 · Kebijakan Sosial

Efektivitas Program Perlindungan Sosial dalam Mengurangi Kemiskinan Multidimensi: Analisis Komparatif Kabupaten Penerima Dana Desa Besar dan Kecil

Fokus: Membandingkan efektivitas program perlindungan sosial di kabupaten dengan alokasi Dana Desa besar dan kecil untuk mengidentifikasi faktor kunci keberhasilan.

Perlindungan Sosial Dana Desa Kemiskinan Multidimensi

Pertanyaan yang Sering Diajukan (FAQ)

Apa perbedaan utama policy paper dan policy brief?

Policy brief lebih ringkas (maks. 1.500 kata), ditujukan untuk pembuat kebijakan, dan berorientasi pada tindakan segera. Policy paper lebih panjang (3.000–6.000+ kata), ditujukan untuk komunitas ilmiah dan pemangku kepentingan, dan membutuhkan metode penelitian yang dijelaskan secara eksplisit. Keduanya adalah jenis KTI yang berbeda dalam PerLAN 28/2017.

Apakah policy paper harus memiliki metode penelitian?

Ya. Berbeda dari policy brief, policy paper adalah “tulisan hasil penelitian” (sesuai definisi PerLAN 28/2017). Artinya harus ada proses penelitian yang sistematis di baliknya, dan metode yang digunakan harus dapat dijelaskan secara eksplisit meskipun tidak harus sepanjang bab metode dalam tesis.

Apakah mahasiswa S2 bisa menggunakan format policy paper untuk tugas?

Ya, dan ini adalah format yang sangat tepat untuk tugas-tugas akademis di program Magister Administrasi Publik (MAP) atau Magister Kebijakan Publik. Format policy paper memungkinkan mahasiswa menunjukkan kemampuan analisis kebijakan yang lebih mendalam daripada makalah biasa.

Mengapa biografi penulis wajib ada dalam policy paper tapi tidak dalam policy brief?

Karena policy paper ditujukan untuk komunitas akademis dan ilmiah yang menilai argumen berdasarkan konteks — termasuk kredibilitas dan keahlian penulisnya. Dalam policy brief yang ditujukan untuk pembuat kebijakan, yang lebih penting adalah kekuatan argumentasi dan bukti, bukan latar belakang penulisnya.

Bolehkah satu policy paper membahas beberapa isu kebijakan sekaligus?

Tidak. Baik policy brief maupun policy paper harus fokus pada satu isu kebijakan tertentu. Ini adalah prinsip dasar dalam PerLAN 28/2017. Membahas banyak isu sekaligus akan menghasilkan analisis yang dangkal dan rekomendasi yang tidak operasional.

Apakah SPGI menyediakan layanan konsultasi penulisan policy paper?

Ya. SPGI menyediakan layanan konsultasi penulisan policy paper, policy brief, dan seluruh jenis KTI Analis Kebijakan sesuai PerLAN 28/2017 bagi mahasiswa, ASN, dan Analis Kebijakan. Hubungi kami melalui spgi.institute.

Penutup: Antara Kedalaman Analisis dan Relevansi Kebijakan

Policy paper menuntut hal yang lebih sulit dari sekadar menulis dengan baik. Ia menuntut kemampuan berpikir secara sistematis, jujur dalam menghadapi kompleksitas, dan tetap relevan bagi dunia kebijakan yang bergerak cepat.

Ini adalah tantangan yang sebenarnya menarik: bagaimana menghasilkan dokumen yang cukup akademis untuk diterima oleh komunitas ilmiah, tetapi cukup praktis untuk benar-benar mempengaruhi keputusan kebijakan. PerLAN 28/2017 memberikan kerangka yang membantu Anda menjaga keseimbangan itu.

Ingat perbedaan mendasarnya: policy brief adalah dokumen untuk pembuat keputusan yang sibuk. Policy paper adalah dokumen untuk komunitas yang berpikir bersama tentang bagaimana sebuah kebijakan seharusnya bekerja. Keduanya dibutuhkan. Keduanya memiliki tempatnya masing-masing.

Pesan dari Tim Riset SPGI

Policy paper yang baik bukan yang paling panjang atau paling banyak catatan kakinya. Melainkan yang paling jujur dalam menganalisis, paling jelas dalam membedakan fakta dari opini, dan paling konkret dalam merekomendasikan langkah ke depan.